Onlangs heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) een publicatie doen verschijnen met in potentie nieuwe kansen voor de rol van sector-, branche- en beroepsorganisaties in hun relatie tot het toezicht. Het sluit mooi aan bij andere ontwikkelingen en inzichten. Dan moet er echter wel wat gebeuren.
Van incident naar preventie
De kern van de WRR-publicatie is deze: externe toezichthouders (inspecties, marktautoriteiten) moeten op instellingsniveau hun werk doen en daarin afstand houden tot de interne toezichthouders (Raad van Toezicht). Op sectorniveau kan de toenadering worden gezocht, vooral als het gaat om ‘wederzijds leerprocessen’: informatiewisseling en kennisuitwisseling over elkaars werkwijze. Dit alles zolang er geen sprake is van directe misstanden. De notitie, primair geschreven door WRR-onderzoeker Meike Bokhorst, staat in het teken van de overgang ‘van incident naar preventie’. Wederzijds leren is daarvoor de sleutel, maar dan wel op organisatie overstijgend niveau.
Hieronder staat in een schema de beoogde beweging weergegeven:
Vertrouwen
Deze benadering is ontwikkeld in een specifieke context, die van de semipublieke instellingen als zorg, onderwijs en wonen waarin raden van toezicht actief zijn. De aanleiding is gelegen in het feit dat van de zijde van diverse ministeries, met name OCW (en op zich weer ingegeven vanuit EZ en het Ministerie van financiën) voor een constructie leek te gaan kiezen waarbij Raden van Toezicht (de interne toezichthouder dus) signalen aan de externe toezichthouder zouden moeten gaan geven als daar aanleiding toe is. In feite werd daarmee van raden van toezicht verlangd dat ze als verlengde arm van het extern toezicht zouden gaan fungeren. Hoewel in praktische zin niet onvoorstelbaar, is zoiets in termen van governance een gedrocht. Niet voor niets werd er daarom van de zijde van bijvoorbeeld de Raad van State ernstige kritiek op geuit. Vanuit rolzuiverheid geredeneerd zouden Raden van toezicht zich moeten beperken tot het kritisch volgen en voeden van de Raad van Bestuur. Daar moet hun informatiebehoefte ook op zijn afgestemd. Dat werkt niet. Nu al is de klacht van bestuursleden in bijvoorbeeld de woningcorporatiesector dat leden van de raad van toezicht teveel aan het meesturen zijn om maar niet aansprakelijk te zijn voor mogelijke misstanden. Dat kan niet de bedoeling zijn. Door de lessen uit het interne toezicht op sectorniveau naast die van de externe toezichthouder zou – in theorie! – voor komen worden dat te vroeg of te vaak wordt ingegrepen. Het klinkt wellicht teveel als een vertrouwensbenadering, maar gegeven het feit dat er in de meeste sectoren nog altijd veel meer goed dan fout gaat, is dat geen onredelijk uitgangspunt.
Belastingvoordeel
Het aardige is dat de notitie van de WRR goed past bij de strekking van het rapport ‘Upgrade Horizontaal Toezicht – HT 2.0’ zoals dat is opgesteld door de Vereniging van Accountants en Belastingadviseurs (VLB) en de Belastingdienst samen. Zij pleiten ervoor dat de ‘tegenstelling tussen toezichtvormen van horizontaal toezicht (HT) en verticaal toezicht (VT) worden vergroot, onder een gelijktijdig vergroten van o.a. de ‘geloofwaardigheid en betrouwbaar het van HT’. Dat zou ook consequenties moeten hebben: ‘HT-ondernemers’ zouden meer service moeten krijgen dan de ‘niet-HT ondernemer’ en er zou zoiets moeten komen als een ‘HT-certificaat’. Deze aanbevelingen zelf zijn een voorbeeld van sectoroverleg en pleiten dus voor een beperking van de relatie op organisatieniveau.
Verdere doorwerking?
Het is oppassen met zowel de begrippen als de context waarin die begrippen worden gehanteerd. Intern en extern toezicht is in het governance model van de semipublieke sector iets heel anders dan binnen het gesloten systeem van horizontaal en verticaal toezicht voor de belastingaangifte. In het eerste geval staat de toezichthouder als het ware buiten het systeem en intervenieert er naar gelang de situatie in, in het tweede geval is de belastingdienst het systeem en geeft ruimte voor het betrokken bedrijf om zich als betrouwbaar te bewijzen. De VLB mag meedenken, en er wordt goed geluisterd, maar de VLB is hoogstens op een enkel aspect iets van een sectorvertegenwoordiger. Van gelijkwaardige partners valt niet te spreken.
Maar wellicht is dat nergens helemaal het geval. Er zijn vanuit het toezichtperspectief meerdere sectoren waarin opnieuw nagedacht zou mogen worden over de verhouding tussen intern/horizontaal en extern/verticaal toezicht. Dat start bij pure marktpartijen, inclusief de vele bedrijven die via keurmerken of ISO-certificering trachten aan te tonen dat ze deugen. Het eindigt bij de professionele beroepsorganisaties van advocaten en medici. Bij hen kan de publieke taak dimensie zeker zo sterk zijn als de ondernemerskant. Daartussenin bevinden zich dus de semipublieke organisaties, maar ook bijvoorbeeld de zelfstandige bestuursorganen en de ‘goede doelen’ organisaties.
Voor elk van deze segmenten valt meer rolvastheid op organisatieniveau en meer samenspel op sectorniveau te overwegen. De vraag is: zijn de sectororganisaties in al die segmenten en hun toezichthouders wel ‘volwassen’ genoeg om daar een succes van te maken?
Hout en steen
In eerdere blogs over hout (certificering) en steen (toezichthouders, inclusief inspecties) ben ik over beiden niet mild geweest. Bedrijven en hun certificeerders gaan monomaan verder met hun papieren kwaliteitssystemen en stapelen ondertussen schandaal op schandaal. Aan acties en instrumenten ontbreekt het niet, maar hoe vaak zie je nu dat een branche of beroepsorganisatie echt de spreekwoordelijke rotte appels uit de mand weet te halen? De werkelijkheid is dat vele sectororganisaties zich midden in grote transities bevinden en uit elkaar worden getrokken door allerlei krachten; grote, kleine leden en free riders, digitalisering en globalisering, disruptie en publikisering. Alles tegelijk. In het lobbyen worden naar buiten toe worden ze steeds beter, maar zijn ze in staat om hun leden bij de les te houden?
Inspecties gedragen zich ondertussen misplaatst arrogant, terwijl ze lang niet altijd het inzicht tonen dat hun werk vereist. Discussies over onafhankelijkheid worden wel gevoerd, maar niet afgemaakt. Nog onlangs werden door het kabinet ‘Aanwijzingen voor de inspecties’ gepubliceerd die duidelijk maakten dat als het erop aankomt, de politiek altijd nog sturend kan optreden. Hoe zich dat verhoudt tot bijvoorbeeld de eisen van Brussel laat zich raden. Wellicht nog belangrijker dan de discussie over de onafhankelijkheid is de discussie over effectiviteit. Het lijkt dat ‘systeemtoezicht’ al weer uit is en ‘gedragstoezicht’ de nieuwe toverformule wordt. Zou het? Nee, ook het toezicht is allerminst in rustig vaarwater.
Dans voor twee
Het wordt dus heel interessant als toezichthouders en sectororganisaties gaan praten over de relatie tussen intern en extern toezicht. Wat ik oprecht hoop is dat beiden elkaar op een verstandige manier gaan opvoeden en dat de echte lessen boven tafel gaan komen. Het is niet zo moeilijk om een pijltje in een schema te trekken, maar uiteindelijk gaat het ook om belang en macht.
De grote winst van notities als die van de WRR is dat ze duidelijk maken dat intern en extern toezicht aanvullend op elkaar werken, maar niet van dezelfde orde zijn. En dat is maar goed ook. Je kan noch van de enkele ondernemer noch van individuele toezichthouder verwachten dat hij of zij in staat is alle aspecten het toezicht op zijn of haar bedrijf te overzien. Dat moet minstens op sectorniveau gebeuren. Nederlandse branche- en beroepsverenigingen staan echter voor een enorme opgave om zich aan te passen aan de nieuwe tijd. Er zijn ook nog sectoren die nauwelijks georganiseerd zijn (één van de meest opvallende sectoren is die van de uitvoerende overheid. Hoog tijd dat die zich echt gaat organiseren!). Mijn hoop is dat een goede dialoog tussen sector en toezichthouder ook dwingt om duidelijk te maken waarvoor en voor wie men staat. De winst voor sectororganisaties zou dan moeten zijn, dat bij een slim en krachtig intern toezicht de externe toezichtlast werkelijk minder kan worden. De winst voor externe toezichthouder kan zijn dat ze overtuigender kan spreken over het effect van haar toezicht, direct en indirect.
De randvoorwaarde is van alle tijden: voor een echte dans heb je min of meer gelijke partners nodig. Lengte, geslacht en leeftijd hoeft niet uit te maken, de juiste passen op het goede moment zijn wel belangrijk. Er was een fase in mijn leven, noem het de punkfase, dat ik headbangen wel wat vond hebben. Deze dans raad ik toch af. Maar voor de rest: maak er wat van!
Peter Noordhoek
Meike Bokhorst (2015). Van incident naar preventie. Beperking en versterking van de relatie tussen intern en extern toezicht. WRR, oktober 2015. http://www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDF-WRR-Policy_Briefs/2015-10-14_WRR_Policy_Brief_-_Van_incident_naar_preventie.pdf
VLB Nieuws – VLB en Belastingdienst: zeven voorstellen tot verbetering horizontaal toezicht. Nieuws 19 oktober 2015. https://www.accountant.nl/nieuws/2015/10/vlb-en-belastingdienst-zeven-voorstellen-tot-verbetering-horizontaal-toezicht
