Het beste antwoord op aanslagen als van 22 maart is dat te doen wat de terroristen verafschuwen, zoals het werken aan Europa. Ik was die dag in Brussel om een 'politieke audit;' uit te voeren van een belangrijk instituut. Hier dicht en vertel ik daarover.
Bent u 'het gedoe' rond de aanslagen in Brussel al zat? Ik snap het. Er zit iets in dat hysterisch en te makkelijk is. De 'blunders' van de politie en veiligheidsdiensten, de rituele van de rouw, het misbruik van die rouw, het is te voorspelbaar geworden. Maar toch, het was best wel iets, die aanslagen, ook al merkte ik dat zelf vooral aan de reacties zoals die van buiten Brussel kwamen en later die dag via de media.
Wat is nu het goede antwoord? Volgens mij niet: te veel bezig zijn met wat jij en ik niet kunnen beïnvloeden, zoals de hoofden van de terroristen of de werkdruk van de politie en veiligheidsdiensten. Volgens mij wel: dat doen wat de terroristen verafschuwen, zoals het werken aan Europa. Die dag en de dag ervoor was ik samen met een collega het Martens Centre for European Studies aan het auditeren. Ongeacht wat daar uit gaat komen, waren een boeiende dagen vol intensief onderzoek en even intensieve gesprekken. Ik realiseer mij dat ik nooit over dit deel van mijn activiteiten heb geschreven en dat maak ik hiermee enigszins goed. helaas heb ik er weer een lange tekst van gemaakt. Zoals wel vaker als het om Europa gaat is het best complex en dat pak je nu eenmaal niet in een paar woorden of een makkelijk beeld. Wel denk ik persoonlijk dat het heel boeiend is om de vraag te stellen waarom dit soort audits er niet veel meer zijn, maar ja ... Hoe dan ook wil ik met iets beginnen dat kort is en vooral bedoeld voor degenen die de kern van mijn beleving willen meevoelen. Het gaat in de vorm van dit gedicht:
xxx
Er gaan golven van governance- en toezichtdiscussies over de wereld en veel hiervan vindt haar aanleiding in een politiek besluit. Dagelijks worden er duizenden audits gehouden met in het achterhoofd mogelijke politieke risico’s. Toch ben ik voor zover ik weet de enige ‘politieke auditor’ van Nederland en is er in heel Europa maar één andere ‘political auditor’: mijn Griekse collega. Graag wil ik vertellen over wat in ons geval de functie inhoudt, waarom het eigenlijk vreemd is dat deze functie niet breder bestaat en wat die functie zou kunnen inhouden.
Martens Centre
De functie van ‘political auditor’ is ingesteld bij de oprichting van het toenmalige ‘Centre for European Studies’ in Brussel, waarbij het CDA indertijd een van de initiatiefnemers voor de oprichting was. Sinds 2014 staat het bekend als het ‘Martens Centre’. Het is aan de ene kant een aan de Europese Volkspartij (EVP) verbonden Brusselse thinktank met veel eigen onderzoek en publicaties. Aan de andere kant is het een platform van de aan de EVP verbonden wetenschappelijke onderzoeksinstituten op het niveau van de lidstaten, waaronder het Wetenschappelijk Instituut van het CDA (WI). Op dit moment gaat het om 30 aangesloten instituten – ‘member foundations’ uit 22, plus nog een 10-tal andere strategische partners met wie samen research en verwante activiteiten wordt ondernomen.
De EVP (in het Engels: EPP, de afkorting die hier verder gebruikt wordt) is een bont geheel van centrumrechtse partijen en vormt het grootste collectief binnen het Europees Parlement. Zowel het bestuur als de wetenschappelijke adviesraad van het Martens Centre kent een uitgesproken zware samenstelling. Toen ik voor het eerst de site bezocht en de namen langs liep was ik beslist onder de indruk. De huidige voorzitter is de Sloveen Mikulas Dzurinda, een kleine, slimme marathonloper die als oud-premier na de communistische omwenteling er enorm aan heeft gewerkt van zijn land een land te maken naar Europees model te maken, iets waar zijn opvolgers meer moeite mee hebben.
Niet het eerste het beste instituut
Zeker sinds de laatste Europese verkiezingen, met de EPP weer de grootste partij en met het steeds belangrijker worden van Brussel als zodanig, is de status van het Martens Centre groot en groeiend. In een ranking van thinktanks staat het nu binnen de top 10 van ‘politieke’ thinktanks. De groei is snel gegaan. Gelukkig – en hiermee kom ik bij het thema van deze tekst – is er vanaf het begin veel aandacht geweest voor de governance van het Centrum. Omdat het centrum medeverantwoordelijk is voor de cofinanciering van onderzoeksprojecten van de instituten van de lidstaten (de zogenaamde ‘common projects’), realiseerden de oprichters zich dat de verdeling van de gelden een complexe klus is en baat zou hebben bij een tegelijk degelijk en transparant proces van verantwoording.
Meer dan een kascommissie
Wie de Nederlandse politiek en het verenigingsrecht een beetje kent, weet dat er dan zoiets als een ‘kascommissie’ moet zijn. In de meeste Europese landen is dat echter geen vanzelfsprekend fenomeen. Uit die discussie is de functie van ‘political auditor’ voortgekomen. Wie dat wil, kan nu zeggen: “Oh, dit gaat dus over de kascommissie van het cluppie. Zeg dat dan.” Ja, klopt – en daar is op zich niets mis mee. En toch is het interessant om de functie los van het fenomeen kascommissie te beschouwen en is mijn ervaring ook dat de rapportage van de political auditors anders wordt aangehoord dan die van een kascommissie in Nederland.
Controleculturen
Europa kent meerdere controleculturen, zeker ook als het om de toetsing van financiële informatie gaat. De internationale afspraken over accountantscontrole (IFRS) staan daar als een soort ijzeren wachter naast. De eerste political auditors gingen te werk op basis van de zeer grondige Noord-Europese wijze. Letterlijk elk bonnetje werd door de twee dames gecontroleerd en gecheckt tegen de onderliggende documenten. Niets ontsnapte aan de aandacht. Geen twijfel over; dit is heel goed geweest voor de startfase van het Centre. Het heeft mede voor een cultuur van relatieve zuinigheid geleid die er tot op de dag van vandaag nog inzit. Na enkele jaren hun werk te hebben gedaan gaven beide echter te kennen te willen stoppen.
Wat maakt een politieke audit tot een politieke audit?
Als één van hun opvolgers ben ik benaderd door een bestuurslid van het Martens Centre omdat hij mij kende als o.a. lid van de Stichtingsraad van het Nederlandse WI en omdat ik een achtergrond in audits heb. Kennelijk de juiste combinatie. Toen ik mijn Griekse collega Prof. Pantelis Sklias, actief voor het Karamanlis Instituut, voor het eerst sprak, waren we het er direct over eens dat we de aanpak opnieuw moesten overdenken. Wat maakt een politieke audit tot een politieke audit? Van de zijde van het Martens Centre kregen we de ruimte om onze eigen benadering te kiezen. Op basis hiervan is nu driemaal een audit uitgevoerd en een rapport gepresenteerd aan het bestuur. In dit artikel gaat het niet om de uitkomsten van de audits, al mag het duidelijk zijn dat over het geheel genomen het Centre onze toets per saldo steeds heeft doorstaan. De interesse gaat in deze tekst vooral uit naar vragen als: ‘hoe kan een politieke instelling het beste worden geaudit?’ en ‘hoe verhoudt een politieke audit zich tot een reguliere financial audit?’ De eerste vraag is de vraag naar de inrichting en die wordt hier iets breder opgevat dan wat we voor het Centre hebben gedaan. De tweede vraag raakt de meerwaarde van de audit ten opzichte van al bestaande vormen van toetsing.
De inrichting van een politieke audit
Er zijn in beginsel twee manieren om naar het object van een politieke audit te kijken. De eerste is er een waarbij een politiek orgaan centraal staat in een politieke audit. Dat is hier in directe zin aan de orde. De tweede is er een waarbij een niet-politiek orgaan wordt geaudit vanuit politiek perspectief. Over dit laatste gaat deze tekst niet, maar het is wel zo dat verschillende dimensies van een politieke audit heel relevant kunnen zijn voor organen daarbuiten. Let daar op, ook als deze tekst zich beperkt tot een politiek orgaan.
Europese controlelagen
Laten we deze paragraaf starten met de opmerking dat de klassieke politieke vereniging zoals Nederland die kent, niet zonder meer als model kan worden genomen voor politieke partijen elders en dat de partijvorming op Europees niveau toch weer andere trekken kent dan op nationaal niveau. Hoe een democratisch orgaan moet worden ingericht, daar kan heel verschillend over worden gedacht. Leidend zijn hier de eisen zoals die door het Europees parlement zijn vastgesteld voor transparantie en verantwoording. Zoals ik die heb leren kennen zijn ze gedetailleerd (zoals te verwachten valt), maar ook erg op transparantie gericht (minder verwacht); zeker in juridische zin, maar ook als het op de praktijk aankomt. Er zijn meerdere controlelagen. Het Europees Parlement controleert, de Belgische overheid controleert, de partij controleert. Daarnaast wordt er op projectbasis ook nog eens aan de kant van de nationale geassocieerde partijen gecontroleerd. Intern zijn er ook de nodige controles. Daarbij moet er ook nog eens rekening te worden gehouden met bijvoorbeeld een streng verbod op kruissubsidiëring van politieke campagnes door het Europees Parlement. Al met al meen ik dat we als Nederland weinig recht van spreken hebben als het gaat om de strengheid waarmee naar de partijfinanciën wordt gekeken. Als politieke auditors hebben wij daar een eigen rol in. Streng (de limiet waarboven meerdere offertes wordt gevraagd ligt op 5.000 euro), maar ook met oog voor de typische dynamiek van een thinktank annex platform als het centrum.
Doelstelling en opdracht
In het geval van het Martens Centre gaat het om een researchinstituut met een politieke missie – en dus niet om een politieke partij als zodanig. De doelstelling is vierledig:
Voor deze politieke audit geldt dat we deze doelstellingen wel in ons achterhoofd hebben, maar dat we primair de opdracht hebben om een audit uit te voeren op het financiële reilen en zeilen van het centrum. Op basis daarvan toetsen we door op andere dimensies, zoals de wijze waarop de research is ingericht, de projectorganisatie fungeert en de communicatieafdeling haar werk doet. We doen dat heel klassiek door een ruime steekproef van facturen en documenten tot ons te nemen, maar door ook door gesprekken met de medewerkers van het Centrum. Deze zijn afkomstig uit alle hoeken van de Europese Unie. Als je met hen spreekt, realiseer je je dat het Centrum een vrij unieke doorkijk heeft op de Europese ontwikkelingen. Als altijd leren auditors minstens zoveel als de audities.
Context van uitgaven
De financiële kaders zijn dus leidend, maar we krijgen, dan wel nemen de vrijheid om naar ambities, planning en impact van de verschillende activiteiten te kijken. De grootste uitdaging is wellicht nog om binnen de twee dagen die we beschikbaar hebben, een goed gevoel te krijgen voor de context van de uitgaven. Een bijeenkomst die bijvoorbeeld in Spanje rond een thema wordt georganiseerd kan financieel heel anders uitvallen in Zweden terwijl de opzet precies dezelfde is. Daarbij kan het niet alleen gaan om prijsverschillen, maar ook om de status van een bijeenkomst of wie deze bezoekt. Daarom zijn deelnemerslijsten bijna net zo belangrijk als facturen en is het heel belangrijk dat er vanuit het centrum een heel goed contact is met de partner in het betrokken land. Je weet dat de accountants in Brussel vooral naar de rechtmatigheid kijken – is er volgens de spelregels gedeclareerd – en wij moeten ons minstens zozeer een beeld van de doelmatigheid zien te verkrijgen. Bij iedereen uit het auditvak die deze laatste regel leest, zullen er dan vragen opkomen – en die beantwoorden wij zo goed mogelijk vanuit onze opdracht.
Voor bestuur en organisatie
Als auditors zijn wij afgevaardigd vanuit he algemeen bestuur (de ‘general assembly’) en presenteren onze bevindingen ook aan dat bestuur. De ervaring leert dat er veel belangstelling is voor onze rapportages, mede omdat onze rapportages veel inhoudelijker zijn dan die van de accountants. Minstens zo belangrijk: we merken dat onze aanbevelingen heel serieus worden genomen door het centrum. Het is natuurlijk altijd een wisselwerking, maar op basis van de jaarlijkse terugkoppeling op onze bevindingen hebben we het idee dat onze meerwaarde voor het centrum juist zit in wat we het centrum voorbij het financiële aan bevindingen en aanbevelingen meegeven.
Samenvattend
Dus, even samenvattend: de rol van de political auditor is een met de Nederlandse kascommissie vergelijkbare functie, die door de bijzondere aard van dit Europese instituut annex platform een bijzondere en complexe aard heeft. Net als een accountantscontrole start het werk bij de financiële functie, maar het kijkt krachtiger naar de aard het instituut en de Europese context waarin gewerkt wordt. Daarin heeft het meerwaarde voor het bestuur, instelling en aangesloten leden.
Vreemd dat het er nog niet is
In hoeverre is dit fenomeen van ‘political auditor’ nu iets dat in een andere context ook zou kunnen werken? Tsja. Eigenlijk is het andersom: wat is het ontzettend raar dat ik de enige Nederlandse ‘politieke auditor’ ben. Ondernemingen en (semi-publieke) instellingen staan bloot aan vele risico’s en de crisis heeft laten zien dat veel financiële risico’s niet goed zijn afgedekt, ook niet door degenen die daarvoor zouden moeten waken, zoals Raden van Commissarissen, accountants en externe toezichthouders. Interne governance codes en externe regelgeving lijken soms meer nieuwe problemen op te roepen dan dat ze helpen bij het opsporen van oude risico’s. Uiteindelijk landt het probleem dan bij krant en parlement. Zou het dan niet erg handig zijn om een audit uit te voeren op juist die zaken die vanuit de financiën een politiek risico op kunnen leveren? Dan hebben we het dus over een gerichte recht- en doelmatigheidstest dus, die gaat ‘waar geen auditor durft gaan’. Ik weet dat er wel degelijk het nodige wordt gedaan in de sfeer van accountsnormen en gedragstoetsen bij de aanstelling van CEO’s. Erg overtuigen doet dat echter niet. Als ik van mijn accountant een vragenlijstje krijgen met vragen in de sfeer van ‘voorziet u nog risico’s voor het komende jaar?’. Dan ben ik niet enkel geïrriteerd over het feit dat de accountant (en fiscus) op mijn stoel gaat zitten, zo gesteld levert het ook niets op. Als ik wist waar mijn risico’s echt lagen, zou ik er wel wat aan doen. Nee, wat er nodig is, is een auditfunctie die integraal kijkt en vanuit kennis en ervaring weet waar het soort risico’s schuilen waar de ondernemer en directeur (en diens traditionele toezichthouders) blind voor zijn. Een ‘political auditor’ vult dan de bestaande leegte.
Toch naar een political audit
Natuurlijk snap ik wel waarom dat nog niet zo is. Tot nu toe is politiek iets wat juist op afstand wordt gehouden. Een politiek risico als een politiek risico benoemen, lijkt vragen om moeilijkheden. Heeft u wat te verbergen dan? Lijkt? Los van het gegeven dat het erop lijkt dat we anno nu wat vrijer zijn in het benoemen van de dingen bij hun naam, denk ik dat we goed moeten letten op de aard van de term ‘politiek’. In de context van een audit heeft dat vooral met een vorm van verantwoording te maken die verder gaat dan die richting de reguliere share- en stakeholders. Je zou het daarom ook een vorm van ‘maatschappelijke audit’ kunnen noemen, ware het dan niet dat je wat deze auteur betreft dan weer te dicht tegen de ‘politiek correcte’ sfeer van ‘maatschappelijk verantwoord ondernemen’ terecht komt en de daarbij horende (ISO) normen. Al langer ben ik voor een meer robuuste vorm van verantwoorden die de dingen bij de naam noemt en leidinggevenden en hun toezichthouders scherper in de eigen spiegel laat kijken.
Hoe dan ook, het zou een goede zaak zijn als er een discussie op gang kon komen over de aard en wenselijkheid van een ‘political audit’. Het is mij in vele opzichten een genoegen een voorloper in de auditrol te mogen zijn.
Peter Noordhoek
