Afgelopen week kwamen er honderden toezichthouders bij elkaar. In het regeerakkoord wordt gesproken over een 'inspectievakantie' die bedrijven kunnen krijgen als ze laten zien dat ze zaken op orde hadden. Vakantie was het deze week niet, maar veel bedrijven en instellingen kunnen deze week een 'Caraïbisch moment' hebben beleefd. Was het de moeite waard? Jawel. Er werd namelijk op allerlei manieren stilgestaan bij de positie van het toezicht en het effect van dat toezicht. Dat gebeurt doorgaans te weinig en dan is de tijd goed besteed. In deze werkblog aandacht voor enkele uitkomsten. Veel meer valt te ontdekken op de website www.toezichtenwetenschap.nl.
(NB in mijn blog van 4 weken geleden was ik kritisch over het gebrek aan steun vanuit de EU aan de Arabische lente, dit in tegenstelling tot wat de Amerikanen deden. Een week geleden zag ik tot mijn genoegen dat Henk-Jan Ormel dit punt in de Kamer ging maken en vandaag zie ik dat BZ een beleidswijziging heeft gemaakt en actief de democratisering gaat steunen. Mijn kritiek verandert in een compliment, want dit is niet de makkelijkste weg naar verbetering.)
Maar nu het toezicht. Docters van Leeuwen sprak in zijn speech bij het congres over de nieuwe vriend van zijn dochter, die in Australië woont. 'Wat doe je voor de kost?' 'Ik ben de bungeejumpkoordtoezichthouder van Perth' antwoorde hij. Docters van Leeuwen is een expert op het gebied van toezichtarrangementen, maar deze kende hij nog niet. Nu is het geen overbodige luxe om een toezichthouder op zo'n koord te hebben. Je kunt je zo voorstellen dat de rek er uit gaat bij zo'n koord na meerdere keren gebruikt te zijn, en dat je dan niet meer goed omhoog komt. Dat bungelt zo rottig. Nuttig dus zo'n toezichthouder. Docters van Leeuwen kan trots zijn op z'n schoonzoon. En tegelijk denk ik: weer een toezichthouder erbij. Hebben we er nog niet genoeg? En hoezo moet de overheid verantwoordelijkheid nemen voor iets dat toch behoorlijk onverantwoordelijk gedrag is van enkele van haar onderdanen? De vraag waar de grens ligt dringt zich weer op. Helaas lijken we als samenleving zelf op een bungeemjumper als het om het antwoord op die vraag gaat. De eerste reactie op elk incident is: toezicht! En hup springen we met onze instituten in het diepe. Dit gaat al te diep, zeggen anderen dan - en hup veren we weer terug. Hoe dan ook; uiteindelijk is het niet de toezichthouder, maar de politiek (en de verzekeraar) die bepaalt hoeveel toezicht er aan het koord komt te hangen. De toezichthouders zelf gaan over de vraag hoe effectief dat toezicht kan worden uitgeoefend. Zij worden in ieder geval geacht om met hun hand de overtreder bij de kraag te pakken en niet met hun hoofd de grond te raken.
Een paar 'participerende observaties' uit dit boeiend congres.
Zelf heb ik, samen met Herman de Bruine, op het congres een paper gepresenteerd over het fenomeen 'hoog betrouwbaar organiseren (HRO)'. We hebben o.a. een vergelijking gemaakt tussen 2 basisscholen, de één waarschijnlijk goed presterend, de ander een stuk minder. Van beide scholen hebben we eerst de (openbare) inspectierapporten laten zien. De uitkomst bevestigt de eerste indruk. Toch is het niet zo dat op basis van deze rapporten er direct actie is genomen richting de zwakkere school. De methode is er per saldo vooral op gericht de resultaten (cijfers, uitval) en de protocollenkant in beeld te brengen. In een op de HRO-benadering gebaseerd vragenlijst ging het bij ons meer om de gedragskant. Hoe pakt die vragenlijst uit voor beide scholen? Hoe alert is men op de school voor signalen dat het mis gaat? Is de veerkracht groot genoeg om als er wat fout gaat, dan ook snel te herstellen? Zowel de inspectierapporten als de uitkomsten van de vragenlijst laten een vergelijkbare uitkomst zien. De sterke school is bij beide sterk, de zwakke zwak en dat ook op vergelijkbare punten. Het verschil zit hem in de dynamiek die bij het toepassen van de HRO-vragenlijsten ontstaat. Dan gaat het om (percepties van) gedrag en minder over de vraag of de regels en protocollen wel goed zijn toegepast. Feedback over gedrag doet meer dan meer feedback over wel of niet gevolgde procedures. De vraag is natuurlijk wel wat een inspectieorgaan met gedragscriteria kan. Die laten zich in ieder geval wat lastig in een wet vastleggen. Toch doet de inspectie er goed aan zich bewust te zijn van de beperkingen in de huidige aanpak en doen scholen er goed aan zichzelf in gedragstermen de spiegel voor te houden.
Er was overigens nog veel meer interessants vanuit de inspectie van het onderwijs. Zo kwam er een onderzoek langs naar de vraag wat studenten, docenten, toezichthouders en werkgevers belangrijk vinden voor goed MBO-onderwijs. Het bleek dat de perspectieven nogal verschillen. Toezichthouders zijn redelijk goede bondgenoten van de studenten, maar begrijpen niet wat docenten belangrijk vinden, etc. Per saldo reflecteerde het niet slecht op de positie van de inspectie Op één punt gingen de toezichthouders ten opzichte van studenten in de fout: het belang van stagebegeleiding. Dat belang wordt opvallend onderschat. Later bedacht ik dat dit toch wel een uitkomst is die wat bellen kan doen afgaan. Het is een teken dat de stage door de inspectie als een procesvariabele wordt gezien en niet als een resultaatindicator - en het zijn duidelijk de resultaatindicatoren die voor de inspectie centraal staan. Het niet goed omgaan met een procesindicator als deze, in combinatie met het niet mee kunnen nemen van gedragsaspecten zoals wij dat lieten zien, geeft het beeld van een inspectie die mogelijk risico's kent in een verder waarschijnlijk effectieve methodiek. Levert dit nu wat op als het gaat om publicitaire rampen als die rondom In-Holland?
Uiteindelijk is de methodiek niet beslissend, maar wat er op basis van die methodiek wordt besloten. Het onderzoek zoals dat op het congres aan de orde kwam, laat zien dat er mogelijk blinde vlekken in de benadering zitten, maar op zich hoeven die het doen van interventies niet in de weg te staan. Het is sterk de vraag of inspecties en andere toezichthouders - ik maak het even bewust los van de onderwijssituatie, om er daarna weer naar terug te keren - voldoende gebruik maken van de mogelijkheden die er zijn. Op de 2e dag van het congres kwamen er een groot aantal meer juridisch getinte onderzoeken aan bod. Deze raakten aan de vraag wat de meest effectieve manier van handhaven is. In (heel) grote lijnen komt dat neer op de vraag of handhaving het beste kan via de rechter of via de strafrechter. Op dit moment lijkt het er op dat handhaving via de strafrechter harder aankomt dan handhaven via de bestuursrechter, maar ik kan me ook eerder onderzoek herinneren waarin dat andersom lag. Minstens zo opvallend vond ik toch de terughoudendheid waarmee toezichthouders so wie so gebruik maakten van hun bevoegdheden. De gemiddelde frequentie van optreden leek mij niet hoog, De hoogte van sommige boetes - of liever gezegd de laagte - lokte sceptische lichaamstaal uit in de zaal.
Je kan zeggen dat de kennelijke terughoudendheid een compliment is voor de toezichthouders en de zorgvuldigheid waarmee ze werken, maar volgens mij slaat het terug op het beeld van de effectiviteit van de toezichthouders in hun geheel. Het meest pregnant kwam dit naar voren in de cijfers over de toepassing van bestuursdwang. Duidelijk was dat dit middel het meest werd gevreesd door bedrijven. Tegelijk werd dit middel het minste toegepast. Wijze terughoudendheid of gemiste kansen? Inspecties en andere toezichthouders maken hun grootste sprongen in het denken in de schaduw van hype-achtige ontwikkelingen, ook wel aangeduid als 'rampen'. Zolang als ik bijeenkomsten van toezichthouders bezoek - en als mede-oprichter van Vide is dat al heel lang - staan die bijeenkomsten in het teken van op z’n minst één ramp. Deze keer was het relatief rustig, maar de schaduw van In-Holland hing er wel. Had de inspectie geen signalen gehad dat het mis ging. Wat zag men gebeuren in termen van gedrag? Kennelijk waren de resultaten goed, maar hoe zag het proces er uit dat richting die examens leidde? 'As is verbrande turf', zeiden ze bij ons vroeger. Achteruit kijken is gemakkelijk. Toch: is het niet de hoogste vorm van effectiviteit om tijdig de zachte signalen over misstanden te ontdekken, om dan in te grijpen met de middelen die men heeft?
Een van de redenen waarom de hype rondom In-Holland (want dat is het in mijn observatie inmiddels wel: arme studenten en docenten) niet zoveel impact heeft, is omdat de eerst schuldige het accreditatie-instituut zou zijn dat de branche namens de HBO-raad in stand houdt om te beooordelen of opleidingen aan de eisen voldoen. Dat instituut heeft kennelijk steken laten vallen. Er is zelfs sprake van een juridische aansprakelijkheidsstelling. Dat roept de vraag op wat beter is: toezicht door een inspectie of vergelijkbaar overheidsorgaan of 'horizontaal toezicht' door een (onafhankelijk) accreditatieorgaan of vergelijkbare beoordelaar?
De hoofdspreker van de eerste dag, Malcolm Sparrow, zei daar wat opvallende dingen over. Sparrow, hoogleraar aan de Kennedy School of Government van Harvard University, is in vele opzichten de grondlegger van een wetenschappelijk benadering van toezicht. Sparrow’s verhalen zitten volgens zijn kampioen Ferdinant Mertens 'vol met voorbeelden van zaken die door klassiek opererende inspecties over het hoofd gezien worden omdat ze werken vanuit een bepaalde routine of hun missie te ‘eng’ definiëren.' Hetzelfde punt dus wat een rode draad voor het congres zou worden. Binnen zijn benadering besteedt Sparrow veel aandacht aan de rol van regelgeving. Zijn voornaamste boek heet dan ook 'The Regulatory Craft'. Hij laat daarin ook zien dat die Craft - 'vakuitoefening’ - wordt bepaald door een drietal factoren: 1) Risc Identification (RI), 2) Analysis and Design (A&D) en 3) Implementation (Imp). Die laatste zou je de handhavingskant kunnen noemen. In een boek 'The Character of Harms' werkt hij de wisselwerking tussen deze drie functies op een interessante manier uit. In vier stadia – ‘modellen’ - beschrijft hij hoe de
Sparrow - risk identification regulated industries
verantwoordelijkheid voor de drie functies steeds verschuift in de wisselwerking tussen de 'Regulators' en de 'Regulated Industry'. In model 1 is er sprake van Rule-based' toezicht met RI en A&D dicht bij de regelgever gepositioneerd en het orgaan dat verantwoordelijk is voor de 'compliance', de toezichthouder, dicht op de bedrijfstak die het object van de regelgeving is. In het 2e model zijn de verhoudingen nog hetzelfde, maar wordt er meer op het bereiken en handhaven van 'principes' of prestaties gelet dan op de toepassing van de regels als zodanig. In het 3e model zie je opeens een grote verschuiving optreden. De overheid treedt terug, zelfregulering wordt het parool. De overheid blijft zich bezig houden met het identificeren van risico's, maar dat is dan ook alles. In model 4 wordt ook die verantwoordelijkheid bij de sector zelf gelegd en zorgt de sector zelf voor de regelgeving.
Het accreditatie-instituut dat de opleidingen van In-Holland beoordeelde is zo'n 'Industry Regulator'. Sparrow zelf liet zich er niet zo expliciet over uit, maar Ferdinant Mertens was in zijn afscheidsrede als hoogleraar aan de TU Delft heel helder. 'Horizontaal toezicht' bestaat niet, zei hij, met grote afkeuring in zijn stem. Er is maar één vorm van toezicht en die is verticaal. Al het andere is toch de slager die zijn eigen vlees keurt.
Mertens deed daarmee niet anders dan het verwoorden van de gevoelens van de zaal - vol toezichthouders. En toch en toch, dacht ik bij mijzelf. Ik heb Ferdinant Mertens zelden meer bewonderd dan op deze middag. Nog heel kort geleden was hij ernstig ziek, om het nog mild uit te drukken, en nu hield hij bijna drie kwartier lang, en uit het hoofd, een verhaal waarin hij de hele hoofdlijn van het toezichtvak schetste, vol kwinkslagen, anekdotes, maar ook vol diepe inzichten. En oh ja, hij deed dat tegen de achtergrond van een boek dat hij net had geschreven. Brrr, wat goed. En toch denk ik dat hij te kort door de bocht ging toen hij het over de relatie met toezicht op sectorniveau had. Je moet jezelf de vraag naar de effectiviteit blijven stellen, zoals de door hem bewonderde Sparrow steeds doet. Als je dat doet, dan zie je voortdurend toezichthouders die tegen de grenzen van zowel hun toezichtmodel aanlopen, als tegen de grenzen van hun eigen lef om op basis van verworden inzichten ook daadwerkelijk in te grijpen. Dan kan je volgens niet om een stevige rol van de sector heen, al was het maar omdat daar belangen liggen die minstens zo scherp zijn als die van de toezichthouder en zij er dichter op kunnen zitten dan die toezichthouder. Laten we het er op houden, dat de relatie tussen regulering en zelfregulering nog niet zo is uitgekristalliseerd als zou moeten. Dit congres over 'toezicht en wetenschap' was de eerste in zijn soort en een groot succes. Er moet nog wat te bespreken overblijven.
Literatuur:
Herman de Bruine, Peter Noordhoek en jos Tjon - Geen nieuws en ander nieuws. paper voor het congres 'Toezicht en wetenschap' van 20-12 juni 2011. Te vinden op deze site en op de site www.toezichtenwetenschap.nl
Malcolm K. Sparrow – The Regulatory Craft / controlling risks, solving problems, and managing compliance. Washington, 2000
Malcolm K. Sparrow – The Character of Harms / Operational Challenges in Control. Cambridge University Press, 2008
