In deze zomerweken was er een voor het toezicht opmerkelijke ontwikkeling. De Verenigde Naties hebben de toezichthouders van het gevangeniswezen gekapitteld voor hun werk. Daarbij zijn ook opmerkingen gemaakt over het gebrek aan onafhankelijkheid. Naast de Raad voor strafrechttoepassing zijn er drie inspecties op dit terrein actief en die inspecties zijn niet onafhankelijk omdat ze 1) vallen onder de relevante ministeries, 2) verantwoording afleggen aan de minister en c) het rijkslogo gebruiken. Dat de VN - i.c. het Subcomité ter Voorkoming van Foltering, STP - zoiets doet heeft met het specifieke werkveld te maken, maar het zegt ook iets over de mate waarin internationale standaarden doorwerking naar ons toezichtgebouw.
Datzelfde, maar dan veel breder, geldt voor de doorwerking van Europa. Aannemend dat de druk vanuit Europese recht aanhoudt, is een grotere mate van ‘onafhankelijkheid’ het onvermijdelijke gevolg. Of dat goed is hangt van de weging af, maar voor het beleid kan er beter rekening mee worden gehouden. Of is onze realiteit een andere?
Begin juli zat ik in een zaaltje van Nieuwspoort bij een door het georganiseerde bijeenkomst over de onafhankelijkheid van het toezicht. Op een enkele genodigde na, zat de zaal vol met toezichthouders. Het verbaasde dan ook niet dat de teneur was: versterk de onafhankelijkheid van het toezicht. Een dag later zat ik in een ander zaaltje van Nieuwspoort voor een bijeenkomst van de Juridische Poort. Op een enkele genodigde na, waren hier alleen onder toezicht gestelden bijeen. Hier was de lijn: toezichthouder: wees terughoudend. Wat een verschil in sfeer, om niet te zeggen inhoud. Het zou goed zijn geweest als de twee bijeenkomsten gemengd waren geweest. Tegelijk zouden er dan geen al te grote botsingen zijn geweest. Onafhankelijkheid is goed, mits terughoudend met de bevoegdheden zou worden gegaan. Zoiets zou de uitkomst zijn geweest. Maar pas op: wat vindt ‘de’ politiek ervan?
Beide bijeenkomsten werden afgesloten met een politiek forum. Maakte dat de bijeenkomsten anders? Niet echt. Alle genodigde Kamerleden probeerden te vermijden om op tenen te gaan staan. Het venijn zat hem uiteindelijk in schoorvoetend gebrachte uitspraken als: “maar de bewindspersoon moet wel een verhaal hebben” en “die bezuiniging is al wel ingeboekt”. En dan ligt wel direct de relativering van de onafhankelijkheid op tafel. Dan wordt ook duidelijk dat bijvoorbeeld de doorberekening van toezichtkosten niet wordt teruggedraaid, ook al raakt deze de onafhankelijkheid wel degelijk. Dan lijkt juist een ondergeschiktheid aan het Nederlandse politieke primaat logisch. Het internationale of Europese perspectief kwam tijdens beide sessies niet of nauwelijks aan de orde. Ten onrechte.
In een prima themanummer van het blad Regelmaat wordt ingegaan op de spanning tussen de Nederlandse en Europese beleidsuitgangspunten ten aanzien van ZBO’s en (markt)toezichthouders en hoe zich dat kan vertalen in regelgeving. In een artikel over de regelgevende bevoegdheden van ZBO’s, betoogt J.L.W. Broeksteeg dat vanuit rechtsstatelijke uitgangspunten zeer terughoudend zou moeten worden omgegaan met de toekenning van regelgevende bevoegdheden aan (de meeste) ZBO’s. Meerdere van deze ZBO’s staan echter ook onder grote EU-invloed en krijgen langs die weg juist grotere regelgevende bevoegdheden, waarbij de EU dan ook nog eens eist dat zij onafhankelijk zijn van nationale overheden. Daarmee zweven ze als het ware tussen het nationale en Europese bestuur. Broeksteeg: “Beter zou het zijn de fundamentele keuze te maken om de staatsrechtelijke inbedding, de inrichting en de bevoegdheidstoedeling meer over te laten aan de lidstaten, dan wel om deze ZBO’s in te richten als (nationale dependances van) Europese agencies.” Waarvan akte.
Van de ZBO-problematiek valt een vrij directe lijn door te trekken naar die van (markt)toezichthouders. In de bijdrage van S. Lavrijssen gaat het om de vraag of en hoe Europese onafhankelijkheidsvereisten in overeenstemming zijn met het legaliteitsbeginsel en het democratiebeginsel. Hij beantwoord deze vraag onder voorbehoud positief. Het primaat van de wetgever blijft overeind, mits de burgers inspraak hebben en de autoriteit verantwoording aflegt, ook richting de rechter al dat aan de orde is.
Lavrijssen beschrijft goed de druk die van de Europese ontwikkelingen uitgaat. Dat wordt moeilijk weerstand bieden - als we dat al moeten willen, want de Europese opzet is in meerdere opzichten minstens zo rationeel als de Nederlandse. Als de bronnen van de regelgeving Europees zijn is het ook logisch daar de uitvoering op af te stemmen.
De indruk die uit de artikelen van zowel broeksteeg als Lavrijnse opstijgt is de onvermijdelijkheid van een meer onafhankelijke positionering van zowel ZBO als toezichthouder, waarbij een sterkere Europese inbedding in het verschiet ligt.
Veel van de genoemde overwegingen zijn van principieel-juridische aard. Er is ook nog zoiets als de praktijk. Wat mij eerder is opgevallen, is dat de verantwoording bij ZBO’s beter op orde lijkt te zijn naarmate het orgaan verder van het departement af staat. Aan de voet van de vuurtoren is het doorgaans het donkerst. Maar als de nabijheid van Den Haag wordt verruild voor de afstand tot Brussel, wordt het dan zoveel beter? In een praktijkverhaal over ACM betogen J.G. Vegter en P.I.W.R. Maandag dat de onafhankelijkheid van hun marktoezichthouder voldoende is gewaarborgd. Dat er een stevige inspanning wordt gepleegd is duidelijk, of het ook voldoende bijdraagt aan het beeld en de praktijk van onafhankelijkheid is toch een andere vraag. Ondertussen komen meer in het algemeen praktische vragen op. Bijvoorbeeld: als de beweging richting meer onafhankelijkheid doorzet, in welk tempo gaat dit dan en waar komt de scheiding te liggen? Hoe zal ambtelijk geadviseerd worden over hoe de politiek om moet gaan met de verschuiving van Den Haag naar Brussel? Wat zijn de consequenties voor de relatie tussen zbo’s en uitvoerende diensten zoals die nu nog direct onder de minister vallen? Enzovoort. Ondertussen lijkt het raadzaam om Ferdinant Mertens eindelijk zijn zin te geven en toezichthouders en ZBO’s weer een eigen logo te geven. Je weet maar nooit.
Peter Noordhoek
