Elk beleid werpt licht op iets en creëert tegelijk twee soorten duisternis. De ene duisternis is de vermindering van het licht om alles om het beleidsobject heen. Dat wordt nog wat donkerder. De ander is de schaduw achter datgene waar het licht op schijnt.
Door alles wat nu, ook in de kolommen van Binnenlands Bestuur, op het terrein van de decentralisaties van het sociaal domein gezegd wordt staat er een scherp licht op alle overgangsproblemen. Tegelijk wordt nog minder dan anders zichtbaar wat elders fout gaat en de reden vormt waarom we überhaupt veranderen. Dat is de eerste schaduw, of eigenlijk een dieper worden van wat al duister is.
De tweede schaduw ligt achter het deel van het beleid dat als eerste beschenen wordt. Bij een thema als het sociaal beleid is dat het toezicht op dat beleid. Af en toe wordt het thema genoemd en belangrijk gevonden, maar verdwijnt dan weer achter de onmiddellijke zorgen.
Hier wordt wat beschaduwd licht geworden op het thema toezicht in het sociaal domein. Naar ik begrijp lezen sommige mensen mij op zondagavond omdat ze daarna goed kunnen slapen. Nou goed dan, in het kader van 'never argue with your reader', zal ik mijn best doen om van deze blog een goed slaapmiddel te maken. Naar uit recent onderzoek blijkt helpen de meeste slaappilletjes niet, dus probeer het eens met de blog van Noordhoek.
Eerst begin ik met wat begrip. Begrip voor het feit dat gemeenten, instellingen en het rijk echt wel iets anders te doen hebben dan zich veel zorgen te maken over de inrichting van het toezicht. First things first. Dus: aanbestedingen in orde, indicatiestelling op gang, mutaties volgbaar. Geen punt, wordt begrepen. Ergens in de loop van 2015 komt het thema toezicht onvermijdelijk op tafel. Tot dan, overleven.
Vertrouwen mag er ook zijn. Ondanks het feit dat er spanning op het thema staat. Immers; als verantwoordelijkheden worden gedecentraliseerd, dan ondergraaf je de intentie van het beleid als je vol centraal toezicht blijft houden. Ik heb nog niet scherp hoe precies het Rijkstoezicht wordt ingericht, maar ga er van uit dat dit volgens moderne principes gebeurt. Met andere woorden: risico’s samen met het veld identificeren en dan daar gericht op handhaven.
Een jaar of tien geleden heb ik bij de komst van de Wet werk en bijstand (WWB) sessies van de inspectie SZW mogen begeleiden. Daar kwam een vorm van ‘metatoezicht’ uit die per saldo goed heeft gewerkt. Na een eerste gewenning bleek die benadering zowel voldoende krachtig als flexibel genoeg. Op 29 november jl. heeft het kabinet in het geval van semipublieke toezichthouders vastgesteld dat ‘externe toezichthouders op semipublieke instellingen bij het toezicht ook medezeggenschapsorganen en raden van toezicht betrekken'. Het interne toezicht wordt dus bij het externe betrokken. (Bron: Toezichttafel van 30-11). Logisch zullen velen zeggen, en dat is het ook, maar politiek is een sfeer ontstaan dat alleen externe toezichthouders goed genoeg zouden zijn en dat elke vorm van intern toezicht gewantrouwd moet worden. Dit kabinetsstandpunt brengt het gezond verstand weer wat terug in de discussie en dat kan ook voor de discussie over het sociaal domein positief uitwerken*.
Tot slot is er nog een reden om met meer vertrouwen de decentralisatie op het sociaal domein vanuit het toezichtperspectief tegemoet te zien. In vergelijking met de komst van de WWB is de hele ‘infrastructuur van het toezicht’ vele malen beter geworden. De Gemeentewet, inclusief begrotingsvoorschriften voorzien in een goede rol van de raad, inclusief eigen rekenkamer. Accountants zijn veel beter op gemeenten ingespeeld, controllers hebben een zwaardere rol gekregen, de griffie doet haar werk steeds beter, de Nationale Ombudsman of haar lokale versie is actief geworden, een stevig handhavingsprogramma is de afgelopen jaren door het lokaal bestuur geraasd en, last but not least, er zijn inmiddels echt goede software programma’s, inclusief slimme app's gekomen om het hele verhaal van sturen en verantwoorden inzichtelijk te maken. Meer dan genoeg aangrijpingspunten voor het toezicht dus. Laat maar komen.
Zo krijg je me wel in slaap, Noordhoek. Wanneer wordt het spannend? Nou, of het echt spannend wordt weet ik niet, maar er zijn wel een paar overwegingen waarvan ik in mijn bed zou kunnen gaan woelen.
Laat ik beginnen bij het punt van de prioritering. Zelf zou ik namelijk al bij het ontwerp rekening houden met toezichtaspecten en niet wachten tot de eerste slag geslagen is. Wellicht zou ik zelfs bij het ontwerp al terugredeneren vanuit het toezicht, zeker als ik slim een toezichthouder vraag om vooraf te testen waar de kwetsbaarheden in de aanpak zitten. Wanneer zou de toezichthouder tevreden zijn? Kan ik dan tevreden zijn? Is de toezichthouder bondgenoot in mijn aanpak of boeman?
Dan ga ik door naar het punt van de complexiteit. En complex is het. Gaat de toezichthouder daar aan bijdragen of gaat het toezichtregime tot integratie dwingen? De vraag stellen is hem beantwoorden. Het voor de hand liggende antwoord is dat een goede vorm van systeemtoezicht die complexiteit moet kunnen ondervangen. Deskundigen op het terrein van systeemtoezicht zijn echter steeds voorzichtiger aan het worden met het prijzen van de zegeningen van systeemtoezicht. Alles draait uiteindelijk om de beschikbaarheid en kwaliteit van de indicatoren. Los van de bureaucratische lasten die dit geeft, kan dit er ook toe leiden dat het toezicht zich gaat beperken tot die zaken die makkelijk te meten zijn. Er is, zeker op rijksniveau, een grote angst voor open normen en voor alles wat buiten scherp beschreven wettelijke kaders valt. De gemiddelde handhaver kan er bar slecht tegen als de wereld niet kenbaar is – en die angst wordt versterkt door de politieke bazen. Pas dan op dat je met systeemtoezicht de sceptici niet gaat voeden.
Gelijk maar nog eens een aspect daarvan meepakken. Eén van de zaken die de inrichting van het sociaal domein zullen gaan kenmerken is de dominantie van aanbestedingsregels. Dat is het terrein van het mededingingsrecht. De NMA is een hele andere toezichthouder dan wat de gemeente gewend is. Die zal als kers haar werk moeten doen boven op een taart van toezichthouders die niet alleen uit de koker van SZW komen, maar ook vanuit het zorg- en andere domeinen. Natuurlijk is dit op rijksniveau al lang onderkend en wordt er afgestemd, ook via de lijn van de VNG. Of dat gaat werken, hangt er uiteindelijk ook vanaf of een gemeente weet wanneer ze wie langs krijgen voor welke functie. Ik zie het al voor me: nog even en gemeente-ambtenaren gaan zich solidair verklaren met de horeca-ondernemer en diens inspectielast. In het abstracte kunnen ze het nog begrijpen, in het concrete gaan ze duiken. Dat moet te voorkomen zijn. Als ik de gemeente was, zou ik toch even proberen te ontsnappen uit de waan van de dag en met behulp van de beschikbare informatie – er is best veel, als je maar zoekt – een eigen ontwerp maken van de gewenste toezichtfunctie en daar ook met de toezichthouders over spreken. Iedereen heeft een goede opdrachtgever nodig. Dat geldt ook voor toezichthouders, al is het daarna een kwestie van op maximale afstand blijven.
Dat leidt direct weer tot de volgende vraag. Hoe zit het met de kwaliteiten van de lokale handhavingsfunctie? Is men er op toegerust? Een beetje wetend hoe de inspecteurs op rijksniveau kijken naar de lokale collega’s, ben ik er niet helemaal gerust op (nou ja, een beetje dan; ze doen net zo over veel ISO-collega’s binnen de bedrijven). Als ik verantwoordelijk was voor de gemeentelijke handhavingsfunctie, zou ik zorgen voor een paar goede lijnen met (delen van) de rijksinspectie en dan afspraken maken: als ik jullie de weg wijs in de lokale kwesties, wijs mij dan de weg in jullie toezichtaanpak. Er zal heel wat opgeleid moeten worden.
Zo kan ik nog wel verder van vraag tot vraag gaan, maar ben ik nog niet terecht bij de plek waar de meeste vragen naar toe zullen gaan: de lokale politiek. Eerder kunnen jullie toch echt niet naar bed. Maar ik probeer de opmerking wel anders in te stekken.
Toen de WWB werd ingevoerd – weet u nog? Iedereen was tegen, niemand geloofde dat het wat zou worden – speelde er tegelijk nog een ander fenomeen: de dualisering. Bij de nieuwe verhoudingen hoorde ook een nieuwe financiële functie. Papa vertelt: destijds was ik secretaris van de commissie Lidth de Jeude. Deze had van BZK en VNG de opdracht om handreikingen te doen voor de financiële verhoudingen in het duale tijdperk. Hieruit is o.a. de griffie, de lokale rekenkamer en een nieuwe vorm van raadstoezicht ontstaan. Het doel was meer sturen op hoofdlijnen en een manier van verantwoorden die daarbij past.
Voor een deel is dit nu dagelijkse praktijk in gemeenteland. Voor een ander deel is het gedachtegoed weggezakt en vergeten. In het kader van de commissie hebben wij een programma ‘Respons’ opgezet en zijn we o.a. aan intervisie tussen gemeenten gaan doen. Onderdeel van respons was een meetinstrument langs de lijnen van het INK-model. Met andere woorden: gemeenten konden op een ontwikkellijn van 5 stadia zien hoe ver ze waren in de beheersing van hun financiële functie. Het gaf inzicht, al vond menig raad het niet zo leuk om te zien waar ze stond. De zelfevaluatie was, zoals dat heet, confronterend. Een paar raadsperiodes later, betwijfel ik zeer of de lessen nog fris zijn.
Gaat dit nog over toezicht, zal de lezer denken? Deels zeker wel, maar dat is niet het punt. Waar het om gaat was dat de raad en college op hetzelfde moment dat er een majeure operatie in het sociaal domein werd doorgevoerd, ook gedwongen werd heel goed na te denken over de eigen rol en functie. Dat gaf extra druk, maar misschien is het daardoor dat er weinig mis is gegaan in deze operatie.
Als ergens het licht op wordt geschenen, worden er twee dingen duister. Alles rondom het object wordt minder licht, alles achter het object wordt onderdeel van een schaduw. Wil beleid slagen, ook het toezichtbeleid, zal er licht van vele kanten moeten schijnen.
(ach, kunt u toch nog niet gaan slapen)
* veel van de (onder)aannemers in het sociaal domein hebben een semi-publieke achtergrond. Volgens deze brief van het kabinet zal het in de toekomst zo zijn dat Raden van Toezicht een verantwoordingsplicht hebben aan de externe toezichthouder, inclusief een toezending van verantwoordingsdocumenten e.d. Dat is nogal wat. Dat betekent dan achter ook dat de opdrachtnemers ook langs andere weg min of meer onder toezicht van de gemeentelijke opdrachtgever komen te staan. Dan zou je kunnen zeggen dat de toezichtlasten kunnen worden verminderd van de zijde van de (gemeentelijke) overheid. Ik vrees echter dat dit niet zo zal werken.
Peter Noordhoek
www.northedge.nl
